Le politiche della Regione Lombardia sull'amianto di Stefano Fanetti

Pur ufficialmente messo al bando, l’amianto continua ad essere un problema assolutamente attuale sia per l’elevata presenza di materiali contaminati in Italia sia per il numero dei soggetti affetti da patologie asbesto-correlate, che si stima continuerà ad aumentare fino al 2020. Ne consegue la necessità di un’azione a tutto campo che coinvolga tanto la bonifica dei siti inquinati quanto la sorveglianza di coloro che sono stati esposti all’amianto. In quest’ottica alle Regioni viene affidato un ruolo decisivo nella pianificazione delle attività di bonifica, smaltimento e monitoraggio sanitario.
Per affrontare questa difficile sfida la Regione Lombardia si è dotata di una Legge Regionale (attualmente in corso di modifica) e di un Piano Regionale Amianto (PRAL), in cui sono dettagliate le azioni da compiere per la mappatura dell’amianto sul territorio regionale, per il controllo dei livelli di concentrazione di fibre nell’aria e per la tutela sanitaria dei lavoratori esposti o ex-esposti.
LE COMPETENZE DELLE REGIONI IN MATERIA DI AMIANTO
Nell’ambito della copiosa regolamentazione del fenomeno “amianto”, le Regioni hanno un ruolo nient’affatto marginale. La Legge 257 del 1992 ( “Norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto”, G.U. n. 87 del 13 aprile 1992), con la quale vengono messi al bando tutti i prodotti contenenti amianto e tutte le attività commerciali ed industriali collegate, attribuisce alle Regioni il compito di pianificare le attività di protezione dell’ambiente, di decontaminazione, di smaltimento e di bonifica ai fini della difesa dai pericoli dell’amianto (art. 10). In tali piani le amministrazioni regionali dovrebbero definire dei programmi per dismettere l’attività estrattiva dell’amianto e realizzare la relativa bonifica dei siti, individuare dei siti per l’attività di smaltimento dei rifiuti di amianto e predisporre le modalità di controllo di queste operazioni. L’adozione di detti piani viene, tuttavia, subordinata all’emanazione di un Decreto contente gli atti di indirizzo e di coordinamento delle attività delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano (art. 6, comma 5). Il Decreto, che avrebbe dovuto essere promulgato entro novanta giorni dall’entrata in vigore della Legge 257 del 1992, viene varato, con considerevole ritardo, solo due anni dopo.
Tale Decreto (D.P.R. 8 agosto 1994, G.U. n.251 del 26 ottobre 1994) esplicita e definisce gli argomenti oggetto dei piani a partire dall’attività di censimento delle situazioni in Regione potenzialmente caratterizzate da presenza e/o esposizione all'amianto. Tale censimento concerne sia le imprese (che utilizzano o hanno utilizzato amianto nelle attività produttive e che svolgono attività di smaltimento e bonifica, ex art. 3 del D.P.R. 8 agosto 1994) sia gli edifici (nei quali sono presenti materiali o prodotti contenenti amianto libero o in matrice friabile, ex art. 12 del D.P.R. 8 agosto 1994). La finalità di queste operazioni di monitoraggio è, evidentemente, quella di costruire una sorta di banca dati delle situazioni di rischio per poter svolgere una consapevole e qualificata attività di sorveglianza.
Il Decreto individua, altresì, gli aspetti che devono essere considerati dalle Regioni per realizzare la bonifica dei siti interessati da attività estrattiva dell'amianto (stabilizzazione geotecnica, prevenzione dai rischi di inquinamento dell'acqua e dell'aria, risistemazione ambientale e paesaggistica ed eventuale possibilità di riutilizzo successivo delle aree dismesse, smantellamento o recupero dei fabbricati inquinati…, (art. 4 del D.P.R. 8 agosto 1994) e definisce le modalità di controllo delle condizioni di salubrità ambientale e di sicurezza del lavoro (Art. 7 del D.P.R. 8 agosto 1994).
I piani regionali, in base all’articolo 8 del Decreto, devono prevedere controlli periodici atti a consentire una rilevazione sistematica delle situazioni di pericolo derivanti dalla presenza di amianto. A questa previsione si lega l’articolo 9 il quale demanda alla Regioni il controllo delle attività di smaltimento e di bonifica relative all'amianto attraverso la predisposizione di piani di indirizzo per l'intervento delle strutture territoriali finalizzati alla vigilanza e al controllo sui siti interessati da operazioni di bonifica che possono determinare la produzione di rifiuti di amianto e sulle imprese che provvedono alle operazioni di bonifica.
Infine, il Decreto si preoccupa di un’altra tematica fondamentale, quella della formazione professionale da assicurare agli addetti che intendono specializzarsi nelle fasi di bonifica da amianto, considerando la competenza e la preparazione dei soggetti interessati un requisito essenziale per il successo di qualsiasi strategia in materia di amianto. A tal scopo le Regioni sono chiamate a strutturare corsi ad hoc, la cui frequenza è la condizione necessaria per ottenere il rilascio del titolo di abilitazione all’esercizio della professione. Tali corsi devono prevedere la trattazione obbligatoria di alcuni argomenti: i rischi per la salute causati dall'esposizione a fibre di amianto; i sistemi di prevenzione con particolare riguardo all'uso corretto dei mezzi di protezione respiratoria, le finalità del controllo sanitario dei lavoratori e le corrette procedure di lavoro nelle attività di bonifica e smaltimento.
Una volta approvati gli atti di indirizzo e coordinamento, le Regioni avrebbero dovuto entro centottanta giorni dall’emanazione del Decreto promulgare i propri piani, con un programma dettagliato per il censimento, la bonifica e lo smaltimento dei materiali contaminati. Peccato, però, che le stesse amministrazioni regionali non abbiano mostrato una particolare solerzia nella predisposizione di tali strumenti di pianificazione, tanto che, a quasi vent’anni di distanza, ci sono Regioni che non hanno ancora definito il proprio Piano. A questo proposito si veda il fondamentale studio realizzato da Legambiente nel 2010 che dà conto dello stato di approvazione dei piani regionali amianto (LEGAMBIENTE, I ritardi dei Piani regionali per la bonifica dell’amianto, 2010 disponibile all’indirizzo http://www.legambiente.it/sites/default/files/docs/Dossier_Pianiregional... 0000507.pdf; ad oggi, ben quattro Regioni risultano inadempienti: Puglia, Abruzzo, Molise e Calabria).
LA REGIONE LOMBARDIA. LA LEGGE REGIONALE 17 DEL 2003 E IL PIANO REGIONALE AMIANTO
Pur avendo adottato il proprio Piano Amianto solo nel dicembre del 2005, la Lombardia si può comunque considerare un esempio “virtuoso” dal momento che ha attuato numerosi interventi concreti per la riduzione del rischio asbesto, fissando anche un termine entro il quale completare la bonifica e la rimozione dei materiali contenti amianto (La Lombardia ha previsto che le operazioni di bonifica si concluderanno entro il 2016, si veda la pagina 4 del PRAL. Tra le altre Regioni italiane, solo la Sardegna è stata in grado di determinare un termine, il 2023).
A livello normativo, il riferimento fondamentale in materia di amianto rimane la Legge Regionale 17 del 2003 ( “Norme per il risanamento dell'ambiente, bonifica e smaltimento dell'amianto”, B.U.R. Lombardia n. 40 del 3 ottobre 2003 - S.O. n.1), ora oggetto di una significativa opera di modifica ed integrazione. Recentissimamente (in data 3 luglio 2012) la Commissione “Ambiente e Protezione Civile” del Consiglio Regionale della Lombardia ha, infatti, approvato all’unanimità un Progetto di Legge di modifica ed integrazione della Legge 17 del 2003. Tali norme dovrebbero passare al vaglio del Consiglio regionale prima della pausa di agosto.
La Legge, che dà attuazione alle disposizioni della Legge 257 del 1992 e del D.P.R. 8 agosto 1994, ha la finalità di salvaguardare il benessere delle persone rispetto all'inquinamento da fibre di amianto, prescrivendo nel contempo norme di prevenzione per la bonifica dall'amianto e promuovendo iniziative di educazione ed informazione finalizzate a ridurre la presenza dell'amianto (articolo 1).
Lo strumento identificato per definire una strategia che consenta di centrare gli obiettivi predetti è ovviamente quello del Piano Regionale Amianto, che enuclea le azioni, gli strumenti e le risorse necessarie (articolo 3, comma 2).
L’articolo 4 della L.R. 17 del 2003, riprendendo il D.P.R. 8 agosto 1994, offre un’elencazione sistematica dei punti in cui il Piano deve essere articolato. In particolare, è rimarcata l’importanza della conoscenza del rischio “amianto” attraverso l'effettuazione di un censimento e di una mappatura dei siti e la predisposizione di un sistema di monitoraggio dei livelli di concentrazione di fibre di amianto nell' aria. Per facilitare le operazioni di censimento dell' amianto presente sul territorio regionale l’articolo 6 della Legge Regionale 17 del 2003 prevede che i soggetti pubblici e i privati proprietari sono tenuti a comunicare all’ASL competente per territorio la presenza di amianto in edifici, impianti o altri luoghi. Allo stesso modo, una comunicazione all’ASL e all’amministrazione provinciale deve essere effettuata per i mezzi di trasporto nei quali vi è presenza di amianto o di materiali contenenti amianto. Infine, per gli impianti di smaltimento di amianto o di materiali contenenti amianto, le imprese devono trasmettere all’ASL ed alla amministrazione provinciale i quantitativi smaltiti, aggiornando l'informazione annualmente.
In secondo luogo al Piano è lasciata la definizione delle priorità degli interventi di bonifica sulla base della pericolosità del sito. La Regione è inoltre tenuta al monitoraggio sanitario ed epidemiologico con la raccolta dei dati relativi alle malattie collegate all’asbesto e la sorveglianza sanitaria dei lavoratori esposti. Tra i contenuti più interessanti del Piano ci sono anche la definizione dei criteri per la elaborazione di un piano regionale di smaltimento e la promozione a livello comunale di iniziative di informazione e coinvolgimento della popolazione sui problemi causati dall'amianto.
Per consentire un efficace monitoraggio delle situazioni di rischio, l’articolo 5 della L. R. 17 del 2003 prevede che presso ogni ASL, entro trenta giorni dall’approvazione del Piano siano istituiti due registri: il primo annota tutti gli edifici e i siti che contengono amianto, il secondo dà conto delle imprese che effettuano attività di bonifica e smaltimento di amianto o di materiali contenenti amianto. Sulla base delle indicazioni fornite dalla L.R. 17 del 2003, la Giunta Regionale, con propria Deliberazione del dicembre 2005, ha approvato il Piano Regionale Amianto (Deliberazione della Giunta Regionale n. VIII/1526 del 22 dicembre 2005 “Approvazione del «Piano Regionale Amianto Lombardia» - PRAL, di cui alla legge regionale 29 settembre 2003 n. 17”, B.U.R. Lombardia n. 3 del 17 gennaio 2006, S.S. n. 2).
Nell’ambito delle finalità previste dall’articolo 1 della L.R. 17 del 2003, il PRAL persegue l’obiettivo strategico della rimozione dell’amianto dal territorio lombardo entro il 2016 con una pluralità d’azioni riconducibili a tre direttrici principali: la prima concerne la conoscenza delle dimensioni del problema nel territorio regionale attraverso il censimento dei siti con presenza di amianto e la mappatura delle coperture degli edifici in cemento amianto; la seconda si riferisce ad aspetti sanitari con la sorveglianza e il controllo dell’esposizione per i lavoratori e per i cittadini tramite il monitoraggio ambientale delle fibre di amianto aerodisperse e la vigilanza sanitaria degli ex esposti ed esposti all’amianto; la terza, infine riguarda la predisposizione linee guida e strumenti operativi per le bonifiche. Sul punto: Relazione Piano Regionale Amianto Lombardia (PRAL), Anni 2009/2010, disponibile all’indirizzo web http://www.sanita.regione.lombardia.it/cs/Satellite?c=Redazionale_P&childpagename=DG_Sanita%2FDetail&cid=1213289724211&pagename=DG_SANWrapper
Per quanto riguarda la prima direttrice, il Piano fissa un termine temporale ambizioso per il censimento e la mappatura dei siti con amianto, operazioni che devono essere completate entro tre anni dall’approvazione del PRAL. Le modalità scelte per procedere all’individuazione delle situazioni di rischio sono la mappatura mediante telerilevamento da aereo per le coperture in cemento-amianto e un censimento per gradi per gli altri materiali e manufatti contenenti amianto (relazionato alla valutazione del maggiore o minore pericolo potenziale per le persone e l’ambiente).
Rispetto alla seconda direttrice, per prevenire il rischio legato all’esposizione, vengono stabiliti i criteri per le operazioni di monitoraggio dei livelli di concentrazione di fibre di amianto nell’aria e le modalità di controllo dei lavoratori esposti o ex esposti all’amianto. A questo fine, entro 6 mesi dall’entrata in vigore del PRAL, viene istituito presso il Dipartimento di Prevenzione Medico delle Aziende Sanitarie Locali un apposito registro dei lavoratori che sono venuti a contatto con l’amianto e viene adottato dalla Direzione Generale Sanità il “Protocollo operativo per la sorveglianza sanitaria dei lavoratori esposti o ex esposti all’amianto”. Il Decreto del Direttore Generale Sanità n. VIII/4972 del 16 maggio 2007 ha istituito il registro dei lavoratori esposti ed ex esposti all’amianto ed ha definito il protocollo di sorveglianza sanitaria.
In ordine alle bonifiche (terza direttrice del Piano), il PRAL fissa in dieci anni dalla sua entrata in vigore il termine per addivenire ad una totale eliminazione dell’amianto dal territorio lombardo. A tal fine è fondamentale monitorare l’attività di bonifica e, soprattutto, prevedere un programma scadenzato delle operazioni a partire dai siti più pericolosi. Accanto a ciò, il Piano detta i criteri per l’elaborazione di un piano regionale di smaltimento dell’amianto. L’obiettivo di questo strumento è quello di assicurare una capacità di smaltimento dell’amianto per assorbire i quantitativi rimossi, anche attraverso l’adozione di provvedimenti regionali che consentano l’apertura e la gestione di nuove discariche monorifiuto.
La Legge Regionale 17 del 2003 (Art. 8, co. 2) e lo stesso PRAL prevedono specifici strumenti che consentono di valutare lo stato di avanzamento delle sopradescritte operazioni legate all’amianto. In particolare, è prevista una Relazione Annuale al Consiglio Regionale (http://www.sanita.regione.lombardia.it ) che dia conto dello stato di avanzamento del censimento, indichi i siti prioritari da bonificare e i siti idonei per lo smaltimento dei rifiuti contenenti amianto, esponga l’esito delle operazioni di monitoraggio dei livelli di concentrazione di fibre di amianto nell’aria, descriva le attività messe in campo dal punto di vista della tutela sanitaria e riporti i dati epidemiologici contenuti nel Registro Mesoteliomi Lombardia (RML) e nel Registro Tumori dei Seni Nasali e Paranasali, istituiti rispettivamente nell’anno 2000 e nell’anno 2008. Alle medesime esigenze di trasparenza e pubblicità risponde la conferenza regionale sull’amianto, indetta annualmente al fine di conoscere la situazione dell’amianto presente in Lombardia, appurare la situazione epidemiologica delle malattie legate all’asbesto e, soprattutto, valutare lo stato di avanzamento del PRAL e prendere provvedimenti in caso di ritardi nell’attuazione.
CONCLUSIONI. VERSO LA MODIFICA DELLA LEGGE REGIONALE 17 DEL 2003
I dati forniti nelle Relazioni Annuali mostrano che l’attività di censimento e di bonifica sono in fase avanzata. Nel biennio 2009-2010, sul totale dei 55.712 siti censiti, quasi la metà (23.746) sono bonificati o in fase di bonifica con un quantitativo di amianto bonificato pari a 140.436 metri cubi nel 2009 e a 269.185 metri cubi nel 2010 (Dati tratti dalla Relazione Piano Regionale Amianto Lombardia, anni 2009/2010).
Proprio per proseguire sulla strada intrapresa, la Regione Lombardia ha deciso di dotarsi di strumenti di azione ancora più pregnanti. Con la convergenza di tutte le forze politiche, lo scorso 3 luglio 2012 è stato licenziato dalla VI Commissione del Consiglio Regionale (Ambiente e Protezione Civile) un Progetto di legge teso a modificare e ad integrare la Legge Regionale 17 del 2003; Il testo del recentissimo Progetto di Legge (rubricato: “Modifiche e integrazioni alla legge regionale 9 settembre 2003, n. 17, Norme per il risanamento dell’ambiente, bonifica e smaltimento dell’amianto” è disponibile sul sito http://www.blogdem.it/giuseppe-villani/).
Il nuovo testo ridetermina anzitutto le finalità dello strumento legislativo affiancando ai tre scopi originari (salvaguardia del benessere delle persone rispetto all'inquinamento da fibre di amianto; prescrizione di norme di prevenzione per la bonifica dall'amianto; promozione di iniziative di educazione ed informazione finalizzate a ridurre la presenza dell'amianto) ulteriori obiettivi quali la promozione di politiche di sostegno per l’assistenza dei soggetti ex-esposti all’amianto (colpiti da malattie asbesto correlate), la conoscenza epidemiologica e prevenzionale nella popolazione e la sorveglianza sanitaria di coloro che sono stati esposti all’asbesto, la formazione e l’aggiornamento degli operatori delle ASL, dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente della Lombardia e delle imprese che si occupano di attività di bonifica e smaltimento dell’amianto ed, infine, la promozione di finanziamenti agevolati per la bonifica di edifici con presenza di manufatti contenenti amianto, Art. 1, co. 2 del Progetto di Legge.
Nello specifico, sono previste peculiari misure di assistenza per gli ex esposti attraverso l’istituzione di un fondo dedicato ai soggetti colpiti da malattie causate dall’esposizione all’amianto e l’attuazione di un apposito programma di sorveglianza sanitaria, Art. 2 del Progetto di Legge. La Regione dovrà inoltre individuare le aree di maggiore criticità nelle quali è accertata una incidenza di mortalità per le malattie asbesto correlate in modo da potere mettere in campo strategie ad hoc.
Un altro dei punti salienti della legge concerne l’individuazione di misure di sostegno per la rimozione dell’amianto e per la sostituzione di manufatti contenenti amianto con materiali e sistemi ecologici. In particolare sarà incentivata la sostituzione delle coperture di amianto con coperture dotate di pannelli fotovoltaici. È chiaro che questa norma è diretta ad aiutare privati e imprese che, nell’attuale momento di crisi economica, sarebbero in difficoltà nel sostenere questi costi (Art. 1, co. 3 del Progetto di Legge ). A ciò si ricollega anche la previsione dell’articolo 6 comma 1 che autorizza per l’anno 2012 la spesa di un milione di euro a favore dei soggetti privati per la bonifica di piccoli quantitativi di materiali contenenti amianto provenienti da edifici adibiti ad abitazione civile e relative pertinenze ed edifici o impianti di attività artigianali di tipo familiare.
Un ulteriore importante previsione concerne l’applicazione di una sanzione pecuniaria per i soggetti pubblici e i privati proprietari che non rispettino il disposto dell’articolo 6 della L.R. 17 del 2003 omettendo di comunicare all’ASL competente per territorio la presenza di amianto in edifici, impianti o altri luoghi, per i soggetti inadempienti è stabilita una sanzione amministrativa da 100,00 euro a 1.500,00 euro (Articolo 5, co. 1 del Progetto di Legge) .
La nuova normativa ha dunque l’indubitabile pregio di andare al cuore del problema amianto, con un approccio teso a considerare i vari aspetti coinvolti, quelli sanitari, quelli ambientali e quelli collegati a smantellamento e smaltimento. E’ evidente, tuttavia, che il successo delle nuove norme passa anche attraverso la messa a disposizione di importanti risorse finanziarie.
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